Letzte Woche ist der Branchenreport zur wehrtechnischen Industrie erschienen. Nachstehend bringen wir Ihnen den Beitrag zur möglichen Krise der wehrtechnischen Industrie zur Kenntnis. Der Autor des Beitrages ist Kai Burmeister, politischer Referent beim Vorstand der IG Metall und Koordinator des Arbeitskreises „Wehrtechnik und Arbeitsplätze“.
Während die Industrie seit 2008 überall in Europa unter fehlenden Aufträgen leidet, ist es der wehrtechnischen Industrie bislang gelungen, sich vom allgemeinen wirtschaftlichen Abwärtsstrudel abzukoppeln. Mit dem Sparpaket der Bundesregierung sowie ähnlichen Ankündigungen in anderen Ländern mehren sich jedoch die Belastungsfaktoren für diese Branche.
In Europa ist in der Wehrtechnik in den letzten Jahren immer wieder über die industrielle Struktur gesprochen worden: Parallelentwicklungen von Waffensystemen, zu kleine Losgrößen und stetig steigende Kosten in der Entwicklung. Diese Stichworte tauchen immer wieder auf - getan hat sich wenig. Die vorhandenen Wirtschaftlichkeitsreserven einer stärker koordinierten Rüstungsbeschaffung konnten in Europa bislang noch nicht gehoben werden. Anders formuliert: Die Finanzpolitiker sind beim Hinweis auf die „Economies of Scale“ an den unterschiedlichen verteidigungspolitischen Interessen und divergierenden Fähigkeitsanforderungen der Nationalstaaten gescheitert. Rüstungsgüter sind vom gemeinsamen Markt faktisch auch im Vertrag von Lissabon ausgenommen, die EU-Kommission setzt mit dem Defence Package auf eine Strategie der kleinen Schritte. Von den wehrtechnischen Unternehmen selbst geht auch keine klare Initiative zur weiteren Europäisierung aus. Wirtschaftlich besteht, abgesehen von spezifischen Problemlagen Einzelner, auch kein akuter Druck. Branchendurchschnittlich weisen die Unternehmen eine gute bis sehr gute Ertragskraft auf. Braucht es nun eine erneute Diskussion über mehr Europa? Die Antwort der IG Metall ist ein klares Ja. Drei Gründe sprechen dafür:
• Die angespannte Haushaltslage in vielen EU-Staaten wird zukünftig die Spielräume für militärische Beschaffungen deutlich verringern. Es ist zu erwarten, dass nationale Beschaffungsprogramme zunehmend nicht mehr finanzierbar sind.
• Eine zersplitterte und kleinteilige europäische Rüstungsindustrie wird zunehmend weniger in der Lage sein, aufwendige technologische Entwicklungen zu finanzieren und international mithalten zu können.
• Der Versuch aller europäischen Wehrtechnikanbieter durch Erfolge im Export für eine Auslastung der vorhandenen Kapazitäten zu sorgen, kann angesichts begrenzter Märkte nur zu ruinösem Wettbewerb führen.
Alle drei Trends sind für die weitere industrielle Entwicklung nicht ohne Risiko und können zu einer ernsten Gefahr für die Beschäftigten werden. Aus Sicht der Gewerkschaften geht es heute darum, die auf mittlere Sicht auftretenden Risiken abzuschätzen und im Sinne einer „Vorsorge statt Nachsorge“ rechtzeitiges Handeln von Politik und Industrie einzufordern. Die Sicherung von Arbeitsplätzen und Einkommen für die Arbeitnehmerinnen und Arbeiternehmer ist dabei immer Maßstab gewerkschaftlichen Handelns.
Kurzer Rückblick auf die letzten 20 Jahre
Rückläufige Nachfrage: Bis 1990 waren alle militärischen Szenarien sowie die Ausrüstung der Armeen und damit auch die industriellen Kapazitäten auf symmetrische konventionelle Schlachten von Großverbänden ausgerichtet. Der Wegfall der Blockkonfrontation und die in Folge rückläufigen Verteidigungsausgaben haben in den 1990er Jahren in Deutschland und in vielen anderen EU-Ländern zu einer lang anhaltenden Phase der Kapazitätsreduzierungen und des Personalabbaus geführt. Die Stilllegung von Produktionskapazitäten hat die Zahl der Beschäftigten europaweit von einst circa 1,5 Millionen auf heute 700.000 absinken lassen. Von den ehemals 400.000 Arbeitsplätzen in Ost- und Westdeutschland sind rund 80.000 übrig geblieben. Einsatzorientierung der Bundeswehr: Die letzten 20 Jahre sind jedoch nicht nur eine Anpassung an rückläufige Bedarfe gewesen.
Das „Weißbuch der Bundeswehr“ beschreibt mit dem internationalen Terrorismus, der Gefahr der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie den Auswirkungen von regionalen Konflikten Herausforderungen für die deutsche Sicherheitspolitik, die sich zu ökonomischen Treibern für die Branche entwickelt haben. Mögliche Bedrohungen entstehen demnach vor allem durch halb- und nichtstaatliche Gegner im Rahmen von asymmetrischen Szenarien. Die „Konzeption der Bundeswehr“ sieht vor, diesen Bedrohungen vorzubeugen und ihnen rechtzeitig dort zu begegnen, wo sie entstehen. Der Einsatzraum der Bundeswehr kann damit prinzipiell den gesamten Globus umfassen. Tatsächlich ist die Bundeswehr seit über zehn Jahren zu einer Armee im Einsatz geworden.
Verhaltene Internationalisierung
Während in den letzten zwanzig Jahren die Internationalisierung beziehungsweise Europäisierung von Entwicklung und Produktion für die Industrie insgesamt strukturprägend gewesen ist, hat sich dies in der Wehrtechnik eher verhalten entwickelt. Grenzüberschreitende Fusionen waren eher die Ausnahme, überwiegend wurde mehr oder minder konsequent entlang nationaler Grenzen konsolidiert. Es lassen sich zwar einige Beispiele für grenzüberschreitende Kooperationen bei einzelnen Entwicklungsprojekten und Fallweise auch Allianzen finden, jedoch war dies eher Ausnahme denn Regel. Mit Blick auf die Unternehmensstrategie verfolgen etwa der französische Anbieter Thales und das britische Unternehmen BAE Systems sehr internationale Konzepte auf den Beschaffungsmärkten.
Es ist jedoch kein durchgängiges Muster erkennbar, nach dem sich die wenigen starken nationalen Champions eindeutig international beziehungsweise europäisch positionieren würden. Bei den Teilbranchen sind folgende Unterschiede auffällig: Während der militärische Flugzeugbau einschließlich der Lenkflugkörper auf Grund politischen Drucks stärker europäisch konsolidiert ist, passierte in der Heerestechnik und im Marineschiffbau deutlich weniger.
Europäische Wehrtechnik 2020 – drei Szenarien
Für die industrielle Landkarte Europas im Jahr 2020 lassen sich drei idealtypische Szenarien konstruieren, die hier stichwortartig beschrieben werden sollen.
1. Das stark „nationalstaatlich orientierte“ Entwicklungsszenario setzt auf die Kapazitätserhaltung und Versorgung vor allem der jeweiligen Bedarfe der nationalen Armee. Ein klares Problem ist, dass die nationale wehrtechnische Nachfrage in keinem Land ausreichend ist, um unter den öffentlichen Budgetrestriktionen wirtschaftlich und politisch erfolgreich sein zu können. Die Lage des Marineschiffbaus in Deutschland zeigt dies nur zu klar. Die in der Marineplanung 2025 beschriebene Nachfrage reicht nicht für eine kontinuierliche Auslastung industrieller Kapazitäten.
2. Ein „europäisch koordiniertes“ Szenario orientiert auf eine industrielle Arbeitsteilung gemäß spezifischer Fähigkeiten der EU-Mitgliedsländer. Vorhandene industrielle Überkapazitäten müssten nicht ersatzlos wegfallen, vielmehr könnten Produktionskapazitäten auf die Fähigkeitslücken ausgerichtet werden. Die Vorbehalte der nationalen Politiken gegenüber einer solchen Vergemeinschaftung und industriellen Arbeitsteilung ist aber aller Erfahrung nach zu groß, so dass dies zeitnah weder unter Beteiligung aller 27 EULänder noch als Allianz der rüstungsindustriell bedeutenden Länder ein Selbstläufer wäre.
3. Schließlich bleibt ein „Global-Player-Szenario“, in der sich die großen europäischen wehrtechnischen Unternehmen zunehmend auf den Weltmarkt orientieren und als Konkurrenten agieren. Diese Variante zeigt sich aktuell im Bereich der Kampfflugzeuge: In Delhi geben sich die Europäer rund um das Eurofighter-Konsortium, von Saab und von Dassault die Klinke in die Hand und treffen dabei auf us-amerikanische und russische Konkurrenten. Alle Anbieter hoffen auf den Zuschlag, doch nicht alle werden ihn erhalten.
Wie geht es realistisch weiter? Diese drei Szenarien beschreiben zunächst nur Möglichkeiten der Entwicklung von industriellen Strategien, deren Realisierung von vielen Rahmenbedingungen abhängig ist:
Europa und USA im Vergleich
Um das europäische Marktvolumen für die Wehrtechnik abschätzen zu können, bietet sich ein Vergleich mit den USA an. Die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) beziffert die europäischen Verteidigungsausgaben für 2008 auf rund 1,6 Prozent des EUBruttoinlandsprodukts, während in den USA knapp fünf Prozent aufgewendet werden. In absoluten Zahlen ausgedrückt beträgt der Unterschied 200 Milliarden zu 466 Milliarden Euro. Noch deutlicher wird die Differenz bei den Verteidigungsinvestitionen: Während in Europa knapp 42 Milliarden Euro zur Verfügung stehen, sind es in den USA 166 Milliarden Euro.
Der europäisch-amerikanische Vergleich ergibt das Bild des Riesen, der von vielen kleinen Zwergen umgeben ist. Führt man sich neben den absoluten Zahlen zusätzlich die nationalstaatlich zersplitterte Beschaffung in Europa vor Augen, so verstärken sich die Größenunterschiede nochmals. Innerhalb Europas gibt es gemessen an der Wirtschaftsleistung eine starke Streuung der Verteidigungsausgaben. An der Spitze stehen aktuell Griechenland sowie Großbritannien und Frankreich. Während sich der hohe Anteil Griechenlands aus der Konfliktsituation mit der Türkei heraus erklärt, sind in Großbritannien und Frankreich vor allem die Nuklearstreitkräfte sowie die Flugzeugträger sehr kostenintensiv. Deutschland kommt auf einen Anteil von 1,27 Prozent des BIP und liegt damit unter dem europäischen Durchschnitt von 1,63 Prozent.
Die absoluten Verteidigungsausgaben innerhalb der EU hängen sehr stark mit der wirtschaftlichen Größe zusammen. Deutschland belegt mit 31,7 Milliarden Euro den dritten Rang hinter Frankreich (45,3 Mrd.) und Großbritannien (42 Mrd.). Es folgen Italien (22,6 Mrd.), Spanien (12,8 Mrd.), die Niederlande (8,5 Mrd.), Griechenland (6,2 Mrd.) und Polen (6,2 Mrd.). Die wesentlichen rüstungsindustriellen Kapazitäten konzentrieren sich dabei auf Großbritannien, Frankreich, Italien und Deutschland sowie mit einigem Abstand auf Spanien und die Niederlande.
Dem politisch häufig formulierten Willen, die militärischen Fähigkeiten in Europa stärker aufeinander abzustimmen beziehungsweise über die europäische Beschaffung zu harmonisieren, ist bisher in der Realität nur wenig entsprochen worden. Laut der Europäischen Verteidigungsagentur werden in Europa die Beschaffungsprojekte zu vier Fünfteln national und zu einem Fünftel europäisch beziehungsweise unter Beteiligung mehrerer Partnerländer realisiert.
Großprojekte vielfach schon in den Auftragsbüchern
Ein wesentlicher Impuls für mehr Kooperation könnte von großen gemeinsamen Beschaffungsprojekten ausgehen. Auch wenn multinationale Programme bislang die Ausnahme sind, gibt es mit den Hubschraubern NH 90 und Tiger, dem Transportflugzeug A400M und im Bereich der Flugkörper wichtige europäische beziehungsweise transnationale Pionierprojekte. Welche Perspektiven gibt es für die weitere Entwicklung? Eine Analyse der Beschaffungsentscheidungen wesentlicher europäischer Staaten zeigt, dass eine Mehrzahl von wichtigen Entscheidungen bereits feststeht. In Deutschland haben die neuen militärischen Fähigkeitsanforderungen ihren Niederschlag bereits in laufenden Beschaffungsvorhaben gefunden. Die Programme Puma, Boxer, Tiger, NH90, Eurofighter, A400M, Meads, U212a, Fregatte 125,
Dritter Einsatzgruppenversorger finden sich entsprechend in den Auftragsbüchern von Lürssen, TKMS, Rheinmetall, Krauss-Maffei-Wegman, Diehl und EADS, die im Zusammenspiel mit weiteren Unternehmen auf der Subsystem- und Zuliefererebene (einschließlich der Militärelektronik) fertigen. Ein ähnliches Bild ergibt sich in anderen Ländern. Auch hier sind volumenstarke Beschaffungsvorhaben auf Jahre vergeben. Weitergedacht bedeutet dies: In den nächsten Jahren wird in Europa in Sachen Vergabe von Großprojekten wahrscheinlich nicht mehr allzu viel passieren. Eine bedeutende Ausnahme – und damit auch eine Chance für mehr Kooperation – bilden die unbemannten Aufklärungssysteme.
Verteidigungshaushalte und Sparzwang
Unter dem Eindruck der Sparpolitik gilt mehr als je zuvor, dass nicht alles was auf den Beschaffungslisten der Militärs steht, auch nationalstaatlich finanzierbar sein wird. In der deutschen Öffentlichkeit dürfte die Zustimmung zu einer substantiellen Erhöhung des Verteidigungshaushalts, insbesondere der Beschaffungsausgaben, noch niedriger sein als für die Auslandseinsätze der Bundeswehr. Im Bundestag tragen Lieferverzug und Kostensteigerung dazu bei, dass der Ruf nach zusätzlichen Haushaltsmitteln bei den Abgeordneten auf Unverständnis stößt. Nicht zu übersehen sind die finanzpolitischen Risiken: Die Bundesregierung hat im Sommer 2010 angekündigt, dem Haushalt eine Sparrunde zu verordnen. Bis zum Jahr 2014 ist ein Sparvolumen von bis zu 8,3 Mrd. Euro für die gesamten Verteidigungsausgaben (Einzelplan 14) im Gespräch. Über konkrete Planungen und belastbare Auswirkungen auf einzelne Beschaffungsvorhaben ist bislang jedoch noch nichts bekannt. Der Herbst 2010 wird mehr Klarheit schaffen, da dann die Empfehlungen der Bundeswehr-Strukturkommission öffentlich vorgestellt werden.
Stärker als in Deutschland könnte sich die angespannte Haushaltslage in anderen EULändern zu einem wirklichen Risiko entwickeln. So war und ist beispielsweise Griechenland ein wichtiges Empfängerland von Marineschiffen und gepanzerten Fahrzeugen. Mit dem Quasi-Staatsbankrott sinkt die Wahrscheinlichkeit auf weitere erfolgreiche Exporte. Dieses Risiko kann sich auch in weiteren großen wie kleinen EU-Ländern zeitnah erhöhen. So wird unter anderem auch in Frankreich und Italien über ähnlich hohe Einsparungen spekuliert.
Hohe Erwartungen an außereuropäische Märkte
Zuwächse in den Verteidigungshaushalten werden künftig vor allem in Indien, Brasilien und auch in den Ländern Nordafrikas bis hin zur Golfregion erwartet, die zudem kaum über entsprechende Produktionskapazitäten verfügen. Es ist allerdings kaum anzunehmen, dass das milliardenschwere Auftragsvolumen gänzlich in Richtung Europa fließen wird. Gerade die usamerikanischen Anbieter, die angesichts der angekündigten Strukturverschiebungen und mittelfristigen Reduzierungen im US-Verteidigungshaushalt verstärkt international auftreten werden, stellen eine große Konkurrenz dar. Im Export liegen ohne Zweifel Chancen, Auslastung zu sichern. Wer in Riad, Delhi oder Brasilien bei den milliardenschweren Aufträgen erfolgreich ist, dessen Produktionskapazitäten werden mittelfristig gut ausgelastet sein. Trotz Offset-Verpflichtungen lassen sich ordentliche Gewinne erzielen. Doch schon jetzt ist sicher: Neben dem Gewinner wird es auch mehrere Verlierer geben. Wer bei den volumenstarken, aber in der Zahl eben überschaubaren Programmen verliert, der ist in letzter Konsequenz in seiner Existenz bedroht. Der Weltmarkt lässt sich nicht unbegrenzt ausdehnen: Zwar mögen zahlreiche weitere Länder umfangreiche Beschaffungspläne hegen, aber hier spricht die Haushaltslage beziehungsweise die fragile
Sicherheitslage gegen erfolgreiche Geschäfte.
Europäische Politik muss Ambitionen klären
Politisch und wirtschaftlich wird in den nächsten Jahren die Parallelentwicklung wehrtechnischen Geräts wegen der weiter steigenden Entwicklungskosten und der finanzpolitischen Engpässe mehr und mehr unter Druck geraten. Den Königsweg für die industrielle Entwicklung gibt es nicht! Doch wie kann eine Lösung im Sinne der militärischen Sicherheit, der Steuerzahler und nicht zuletzt der Beschäftigten in der Wehrtechnik aussehen? Die europäische Sicht sollte mehr Bedeutung erlangen, wenn eine stärkere Abhängigkeit von den USA vermieden werden soll. An einer solchen Abhängigkeit kann in Europa letzten Endes kein Politiker verteidigungs- sowie industriepolitisch ein Interesse haben. Gleiches gilt für die drohende Kannibalisierung von europäischen Anbietern in der Auseinandersetzung um die Exportmärkte.
Es stimmt, dass die europäische Beschaffung nicht automatisch zu geringeren führt. Zuletzt sind es vielfach die transnationalen Beschaffungsprogramme gewesen, die beachtliche Kostensteigerungen verursacht haben. Diese Schwierigkeiten in der Realisierung sind kein grundsätzliches Argument gegen eine stärkere Kooperation, sondern die Aufforderung zur Verbesserung in der Zusammenarbeit. Die EU-Kommission hat im Zusammenhang mit dem Defence Package jüngst die relevanten industriellen Akteure zu einem Dialog und einem sogenannten Restrukturierungsforum eingeladen. In der gemeinsamen Erklärung haben sich die Europäische Kommission, der europäische Verband der Luftfahrt-, Raumfahrt- und Verteidigungsindustrie, der Europäische Metallgewerkschaftsbund unter Beteiligung der EDA auf den Weg gemacht, um über Möglichkeiten der industriellen Weiterentwicklung zu diskutieren. Die Ergebnisse und Empfehlungen dieses Prozesses stehen noch aus.
Vielleicht noch wichtiger ist: Die Branche ist im starken Maße politisch bestimmt. Dies gilt ganz direkt für Frankreich und Italien, da der Staat hier bedeutender Anteilseigner der Industrie ist. Es gilt aber ausdrücklich auch für Großbritannien und Deutschland. Es bringt nichts, diesen politischen Charakter negieren zu wollen. Die Konsequenz lautet: Der Politik in Brüssel sowie in London, Paris, Berlin und Rom kommt die Aufgabe der Steuerung zu. In Deutschland haben die Industrie und das Bundesverteidigungsministerium mit den Nationalen Kernfähigkeiten aus Sicht der IG Metall den richtigen industriepolitischen Weg der Wehrtechnische Industrie im Jahr 2010
Schwerpunktsetzung eingeschlagen. Diese Liste der Kernfähigkeiten zeugt vom strategischen Umgang, hinter den industrie- und verteidigungspolitisch nicht zurückgefallen werden darf. Auch andere Länder haben ähnliche und teilweise noch spezifischere industrielle Konzepte vorgelegt. Künftig wird es stärker nötig sein, die bisher noch recht breit gefassten Listen von Kernfähigkeiten zu konkretisieren und im europäischen Rahmen handlungsfähiger zu werden. Es geht national um die Entscheidung, welche Fähigkeiten militärisch und industriell Priorität haben sollen. Perspektivisch braucht es die europäische Kernfähigkeitenliste!
Wenn Europa für diese politische Steuerung zu groß beziehungsweise zu unübersichtlich sein sollte, braucht es notfalls eine europäische Allianz der Willigen. Ein Vorschlag für eine solche Aufteilung nach Fähigkeiten soll an dieser Stelle bewusst nicht vorgenommen werden. Dies ist in erster Linie die Aufgabe der Politik! Es wäre wünschenswert, wenn im Zusammenhang mit der Bundeswehr-Strukturkommission hierzu Vorschläge unterbreitet würden.
Zur nüchternen Lageeinschätzung gehört ein Stück Ehrlichkeit: Trotz der vorhandenen Auslastung über nationale Aufträge werden in der europäischen Wehrtechnik künftig (zu) viele Wettbewerber um die wenigen Programme konkurrieren. Alle europäischen Konsolidierungsszenarien rechnen mittelfristig mit Kapazitäts- und Beschäftigungsabbau, wenn denn das politisch formulierte Ziel einer kosteneffizienteren Beschaffung erreicht werden soll. Auch aus Sicht der Beschäftigten macht es keinen Sinn, diese Einschätzung zu verschweigen. Vielmehr kommt es aus Sicht der IG Metall auf die richtige Schlussfolgerung an. Zusammengefasst geht es um folgenden Dreischritt. Oberste Priorität: Beschäftigungs- und Einkommenssicherung
1. Die demokratisch legitimierte Politik in Deutschland und Europa steht in der Verantwortung, ihre Absichten und ihre Ziele in der Verteidigungspolitik zu klären.
2. Daraus abgeleitet müssen konsequenterweise industriepolitische Schlussfolgerungen gezogen werden.
3. Ein industrieller Wandel kann nur mit, niemals aber gegen die Beschäftigten der Wehrtechnik erreicht werden. Es ist das gute Recht der Beschäftigten, einen sozial flankierten Veränderungsprozess zu verlangen, in dem sie mitreden und gestalten können. Beschäftigungs-und Einkommenssicherung, Qualifizierung und Weiterbildung und ein echter sozialer Dialog sind die Eckpunkte einer solchen Flankierung.
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